Siapa yang berkuasa di Irak utara?

Irak menghadapi tantangan mengelola tuntutan keamanan dari dua negara tetangganya, sambil tetap mempertahankan kendali atas keputusan negara yang membentuk keutuhan wilayah serta kemerdekaan politiknya. Tuntutan Teheran agar menyingkirkan kelompok oposisi Kurdi Iran dan pengumuman Ankara tentang kelanjutan kehadiran militernya di Irak utara memunculkan pertanyaan tentang siapa yang menentukan tatanan keamanan di Irak utara. Baghdad terjepit di antara dua tujuan itu, terkekang bukan hanya oleh tekanan eksternal, melainkan juga oleh keterbatasan kapasitasnya untuk memaksakan kebijakan keamanan yang seragam di seluruh Irak federal dan Wilayah Kurdistan Irak.

Pertanyaannya bukan lagi apakah Baghdad dapat mencapai kesepakatan keamanan, melainkan apakah Baghdad dapat melaksanakannya sambil tetap memegang kendali atas keputusan keamanan nasional.

Seusai pertemuan komite keamanan bersama Irak-Iran yang dipimpin Penasihat Keamanan Nasional Irak Qasim Al-Aboudi, serta dihadiri perwakilan Pemerintah Regional Kurdistan (KRG), Duta Besar Iran untuk Irak menyatakan bahwa kedua negara sepakat menyingkirkan kelompok oposisi Kurdi Iran dari Wilayah Kurdistan Irak atau menyerahkan mereka kepada Iran. Namun, pernyataan resmi Irak menggambarkan pembahasan itu sebagai diskusi mengenai pelaksanaan perjanjian keamanan bilateral 2023 dan penyelesaian persoalan yang masih menggantung, tanpa menyinggung pengusiran ataupun penyerahan.

Dua keterangan yang saling bertentangan itu mempertaruhkan kredibilitas Baghdad. Menyingkirkan atau mengekstradisi kelompok oposisi merupakan wujud pelaksanaan kedaulatan negara yang memengaruhi keseimbangan kekuatan internal Irak dan relasinya dengan wilayah otonomi Kurdi. Jika Baghdad menerima langkah semacam itu, Baghdad bukan sekadar berkoordinasi dengan Teheran terkait ancaman keamanan bersama; Baghdad menyerahkan keleluasaan untuk menentukan bagaimana wilayah Irak digunakan serta kelompok mana yang memperoleh perlindungan di dalam batas-batas negara. Perbedaan antara pernyataan Duta Besar Iran dan sikap bungkam para peserta dari Irak menyoroti tantangan yang segera dihadapi: apakah pemerintah Irak dapat memublikasikan keterangan mengenai apa yang telah disepakati, menetapkan status hukum relokasi yang diusulkan, dan menunjukkan bahwa kebijakannya bukan semata respons terhadap tekanan militer asing.

Fakta bahwa pengaturan ini memerlukan keterlibatan Pemerintah Regional Kurdistan menunjukkan Erbil menyadari ongkos politik dari ketidakpatuhan, tetapi sekaligus mengungkap rapuhnya kapasitas kelembagaan Baghdad untuk menegakkan kesepakatan semacam itu secara mandiri. Dalam beberapa bulan ke depan, pertanyaan pokoknya adalah apakah Baghdad dapat mengubah komitmen diplomatiknya menjadi perubahan di lapangan tanpa memicu konfrontasi dengan jaringan politik dan bersenjata yang menjadi sandaran pengaturan pemerintahannya. Kecenderungan saat ini mengarah pada implementasi selektif, tawar-menawar yang berlanjut, dan tekanan yang terarah, alih-alih penyelesaian yang komprehensif.

Persoalan oposisi Kurdi Iran akan tetap menjadi titik api utama. Teheran telah menunjukkan kesiapan menggunakan kekuatan terhadap posisi oposisi di dalam Irak, sehingga Baghdad dan Erbil harus menghadapi tuntutan yang saling bersaing antara keamanan perbatasan, stabilitas, serta perlindungan hukum bagi pengungsi dan penduduk. Jika pengaturan relokasi dirundingkan tanpa jaminan yang dapat ditegakkan, kelompok-kelompok ini dapat terus menghadapi serangan Iran bahkan setelah menerima pembatasan atas aktivitas mereka. Sebaliknya, jika mereka menolak relokasi dan mempertahankan posisi bersenjata di dekat perbatasan, Iran akan tetap memiliki pembenaran untuk melakukan intervensi lebih jauh.

Wilayah Kurdistan, khususnya Erbil, berada dalam posisi rentan. Wilayah ini memelihara hubungan dekat dengan Washington, sembari menampung kelompok oposisi Kurdi yang oleh Teheran dan Ankara dipandang sebagai ancaman keamanan. Kerentanan Kurdistan diperparah fragmentasi internal. Meski baru-baru ini diumumkan penyatuan yang bersifat kosmetik atas kekuatan-kekuatan Kurdi Irak yang saling bersaing, Kurdistan Democratic Party dan Patriotic Union of Kurdistan masih mempertahankan jejaring politik dan struktur keamanan masing-masing, sehingga membatasi kemampuan pihak Kurdi untuk bertindak sebagai satu aktor yang padu. Situasi itu membuat wilayah tersebut terbelah dalam pengambilan keputusan yang menuntut satu sikap bersama. Aktor-aktor eksternal memanfaatkan perpecahan politik ini untuk membina relasi yang berbeda dengan Erbil dan Sulaymaniyah. Akibatnya, Erbil harus bernegosiasi dari posisi yang lemah, berupaya menyeimbangkan hubungannya dengan Baghdad, melindungi kelompok oposisi, serta menghindarkan wilayahnya menjadi ajang pertempuran antara Iran dan para penentangnya.

Pada akhirnya, ujian sesungguhnya bukan apakah Irak dapat menandatangani pengaturan keamanan dengan Iran atau mentoleransi operasi militer Turki, melainkan apakah Irak mampu menerjemahkan komitmen diplomatik itu menjadi kebijakan yang dapat ditegakkan melalui lembaga-lembaganya sendiri, serta apakah lembaga-lembaga tersebut dapat berfungsi secara mandiri dari fragmentasi politik dan paksaan eksternal. Berdasarkan bukti yang ada saat ini, mereka tidak mampu: Penasihat Keamanan Nasional Irak memimpin pertemuan, tetapi Iran dan Turki yang membentuk hasilnya.

Sampai Baghdad membangun kapasitas negara yang sesungguhnya di wilayah perbatasannya dan menunjukkan kemampuan mengeksekusi keputusan keamanan tanpa arahan eksternal, Baghdad akan tetap rentan terhadap ambisi strategis negara-negara tetangga. Hal itu akan menentukan apakah kerja sama keamanan pascapenarikan pasukan dan investasi Amerika dapat bertahan, atau justru para pesaing regional yang membentuk lingkungan strategis tempat kepentingan Amerika Serikat bergantung. Kesepakatan terbaru Irak dengan Teheran mungkin untuk sementara memenuhi tuntutan keamanan Iran, tetapi kesepakatan itu tidak memperkuat negara Irak, satu-satunya fondasi yang dapat menjadi tumpuan kedaulatan sejati.